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​俞金香:《循环经济促进法》的困惑与出路 | 《循环经济促进法》修改专题
2017-02-10 20:58  

【内容摘要】

2009年实施的《循环经济促进法》在循环经济理念的宣传、循环经济知识的普及、循环经济地位的提升、循环经济发展的促进等方面发挥了积极作用。但其从立法之初就存在的法律地位未厘清,立法目标走偏,法律政策化倾向与配套法律制度的缺失等主要问题导致该法事实上成了“观赏法”,好看不好用,与日益发展的循环经济之制度需求极不相称。在《循环经济促进法》实施七年后对于上述问题进行理性反思并给与回答,可以助益于正在进行的《循环经济促进法》的修改。

200911日,《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)正式施行。这部法律的出台,一方面体现了中央政府对于与科学发展观契合度极高的循环经济发展模式的法律肯认;另一方面从法律层面为我国循环经济的发展提供了基本依据。《循环经济促进法》实施已经七年有余,在这期间,我国将生态文明建设和绿色发展提升到国家战略的地位,更加重视相应的制度建设,《循环经济促进法》的作用是不言而喻的。而七年间中国经济以及环境资源状况都发生了巨大的变化,2009版《循环经济促进法》已经不能很好地适应中国经济社会发展的需要,对其修改势在必行,并已启动相关程序。本文对《循环经济促进法》的地位、立法目标、政策法律化、配套法律制度缺失等焦点问题进行检视,提出完善《循环经济促进法》的思路与对策,以期对《循环经济促进法》的修改产生积极的影响。

一、《循环经济促进法》的地位困惑:环境法?经济法?独立的法律部门?

 

(一)地位上的困惑

循环经济立法的重要性学界已经形成共识,循环经济法作为调整政府在发展循环经济过程中所发生的社会关系的法律规范的总称,也基本得到承认。但《循环经济促进法》一直面临着一个理论上的定性困惑,该法在社会主义法律体系中的地位是什么?其在定性上从属于环境法 还是经济法 ?亦或是一个独立的法律部门?这种理论上的争议在《循环经济促进法》制定前就存在,在其实施近七年后的今天,依然未有确定答案。文献检索发现,非常多的学者在构建环境资源法体系时,不假思索的将循环经济法纳入其框架范围内。而且,许多学者对于循环经济执法机构的认识也是错位的,不能合理解释为什么法定的执法机构是发改部门而非环保机构?循环经济作为绿色发展理念的理论抓手和实践途径,理应成为学术界关注的焦点和热点,但事实上,循环经济法制研究的现状可以用“门前冷落鞍马稀”来形容。君不见,循环经济制定与修订过程中能够积极建言献策的人,除了实务界专家,法学界能有几人?

另外,《循环经济促进法》通过追求资源的有效利用,建立人与自然之间的规则,《节约能源法》、《大气污染防治法》、《固废污染防治法》、《土壤污染防治法》、《水法》、《清洁生产促进法》、《海域使用法》等法律也或多或少关注人与自然之间规则的确立,《循环经济促进法》必然与上述邻近学科发生关系。《循环经济促进法》横亘在资源有效利用对策体系与法律体系及上述相关制度之间,与这些制度进行链接,从而形成《循环经济促进法》的外部制度。 《循环经济促进法》与上述外部制度间的关系因此成了“剪不清理还乱”的状态,直接影响了《循环经济促进法》的制定、实施及进一步修订。

 

(二)理性定位

在笔者看来,对于《循环经济促进法》地位的基本“立论”会对法律执行者的理念发生影响,对一些争议观点的确有认真思考和考察的必要。从循环经济法的通常定义来看,很容易将其列为经济法的子部门法(经济法是调整政府在协调经济活动过程中所发生的经济关系的法律规范的总称),照此逻辑,则循环经济法和宏观调控法、市场规制法之间的关系又当如何?循环经济的发展政府既常用宏观调控的手段(采用资源税调节工具、产业结构调整等),更常用市场规制的手段(各类循环经济指标及标准等),循环经济法的定位似乎应当齐平于经济法而不是在其之下。进而从环境资源法角度分析,环境资源法泛指关于保护、利用环境和自然资源,防治污染和其他公害的法律规范的总称。环境资源法以如何利用自然资源满足人类的需求为追求,其隐含的前提是自然资源是无限的,自然资源是低价的,自然资源可以无休止地为人类所用。循环经济则不同,其以经济系统是生态系统的子系统为立论前提,与环境保护、污染防治以及为用而用的单向资源利用都是不同的。循环经济立法的追求因此一定有别于,或者说高于传统的环境资源法,其立法重心完全不同。笔者因此认为,循环经济是以市场为基础的系统的体制创新,循环经济法既不能归属于经济法,也不能归属于环境法。在循环经济地位如此显赫的今天,从法律体系的平衡性出发,循环经济法有其独特的调整对象,调整方式及调整目的,循环经济法应该,也有理由成为一个独立的法律部门,这样才和发展循环经济的重要性相称。

从《循环经济促进法》和其他部门法的关系看,《循环经济促进法》有别于邻近法律制度与法律体系的链接方式,立法目标与价值也各有区别,但是形成跨界链接与共识结构则是必须。我国法律制度的完整性决定了共性制度必须共同发挥作用,《循环经济促进法》不可能与别的部门法毫无牵扯。《循环经济促进法》与资源有效利用法律体系的链接在与《循环经济促进法》构成其有机组成部分,保证循环经济促进法律制度从规则到行动;《循环经济促进法》与法律体系的链接在与其在法律体系中的独立性,保证循环经济法律制度从效力到实效;《循环经济促进法》与其他法律制度的链接在于保证循环经济法律制度从强制到诱致。

 

二、《循环经济促进法》的立法目标困惑:资源的循环?经济的循环?

 

(一)立法目标困惑

《循环经济促进法》第一条规定“为了促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展”。可见,“促进循环经济发展,提高资源利用效率”是该法的基本立法目标。对此立法目标,理论上争议多多,大致可以分为两类:一些学者坚持认为:“循环经济的根本就是资源的综合利用,目前发展循环经济要解决的重中之重是改变资源的利用方式,进而提高资源的利用率”,所以该法的立法目确实没有问题。但这些学者通过对《循环经济促进法》的文本分析,发现该法的大部分条款重心放在了“循环经济”模式的构建上,为了“循环”而“循环”,以理念为主设置了法律结构和内容,使得法律条文的实质意义大打折扣,没有真正实现资源利用的立法目标[1]。另一些学者则认为:“循环经济的发展目前在中国仍然还只是理念宣传的阶段,循环经济的3R原则是其根本,企业、产业园区、区域是循环经济发展的载体,在法律中对于减量化、资源化和再利用不同阶段不同性质不同领域的循环经济模式进行规范实有必要,也是《循环经济促进法》制定时立法者的考虑” [2]。所以,我国循环经济促进法应该仿照日本《循环型社会促进法》的立法模式,从最全面的意义上规范、引导、支持循环经济模式在中国的全方位发展。

 

(二)目标的”双弱“执行效果

按照上文的分析,观察《循环经济促进法》的立法目标,发现:该法的基本目标是“资源利用,兼顾保护和改善环境”,远期目标是“实现可持续发展”。根据笔者近几年调研《循环经济促进法》实施的情况看,就基本目标的实现看,显示出“双弱”的执行效果:其一,立法文本主要内容的规定并未围绕基本目标,而是基于理念化的“减量化、再利用和资源化”三个关键词进行文本体系安排和主要内容的构建,其范围涉及各种模式的主管构造,其内容大而全,涉及园区、产业链、动脉产业、静脉产业等多方面,重点在产业园区的构建上,其语辞表达多鼓励性用语,结果是规定不明确,措辞含糊,立法文本整个偏离了资源利用这个中心,文本体现立法目标的力度弱。其二,从法律实施的情况看,各个地区多以招商引资、构圈建链(补链)构建循环经济产业模式为发展循环经济的重中之重,使得为“模式而模式”成为主导,淡化了资源如何能够实现高效利用这个核心主题,偏离了立法目标,《循环经济促进法》的整体执行效果弱。而《循环经济促进法》保护和改善环境目标的实现更是未有充分体现。

 

(三)立法目标的战略决断

循环经济既是一种发展模式,也是一种理念,更是一种资源的综合利用方式。本人以为,《循环经济促进法》修订时,立法目标的确定应该继续坚持以“资源的综合利用”为直接目标,兼顾环境保护的二元目标体系。原因有二:其一,循环经济关注的是资源的循环而非经济的循环。从波尔丁的宇宙飞船理论到各国的循环经济发展实践,可以发现循环经济问题从来都主要是资源问题,发展循环经济就是要加强资源的综合利用效率。其二,实现循环经济的模式可以有大、中、小三个层次,但不能为创建各种模式、忽视了模式只是资源利用的手段,本末倒置的进行权利义务的构建。其三,在当前我国,资源面临着极大的窘境:资源匮乏、资源人均占有率低、资源利用率极低、资源外流严重等。《循环经济促进法》以资源的利用为立法目标,符合我国当前的国家战略需求。其四,资源利用的立法目标不仅仅停留在第一条中,要在整个文本的设计中,围绕资源的动态流转设计文本逻辑体系,一切围绕资源,从资源的开发、生产、流通、消费到回收利用、新的资源、新的生产、新的消费......这样的循环往复才能真正解决目前我国经济发展所面临的资源窘境。

那么是不是要像有些学者建议的将《循环经济促进法》直接改名《资源综合利用法》[3]能够更为彻底有效的贯彻循环经济资源问题的实质呢?笔者的答案是否定的。对于宣扬循环经济理念,普及循环经济知识,提升循环经济地位,促进循环经济发展,我们的《循环经济促进法》功不可没,对于循环经济发展模式的保驾护航,《循环经济促进法》则提供了发展的前景和预期,如果直接将《循环经济促进法》废弃更名,对于民众刚刚苏醒萌生的循环经济意识是一种极大的打击,对于各级党政机关刚刚建立的循环经济意识及举措积极性是一种打击,对于循环经济这样一个新生事物的普及与宣传绝对弊大于利。循环经济发展的阶段性规制重点可以通过《循环经济促进法》内容的修正进行体现,而《循环经济促进法》的名称,在当前状况下以不动为宜,或者至少标题中的“循环经济”四个字以不动为最好。

另外,《循环经济促进法》的一个间接立法目标是保护和改善环境,这一点应当继续坚持。资源问题与环境问题从来都是紧密联系的,环境污染的实质就是资源问题。资源利用率的提高,会减少进入环境的污染物进而减缓环境压力,也会有效遏制对于大自然的无度索取,实现保护和改善环境的间接目标。

 

三、《循环经济促进法》制度构造之困惑:法律政策化?政策法律化?

《循环经济促进法》的制度结构牵涉政治、经济等多方面因素,无论是法律文本亦或是实施体系,均体现出明显的法律政策化倾向:从文本角度考察,首先,《循环经济促进法》名称中的“促进”二字一直饱受诟病,认为显得比较“软”,制约了法律措施的“刚性”。其次,《循环经济促进法》的法律条文设计比较原则,具体操作的时候,抓手不够,操作性不足。例如,《循环经济促进法》第25条第二款规定:“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者,应当采取措施,加强建筑物维护管理,延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准,在合理使用寿命内的建筑物,除为了公共利益的需要外,城市人民政府不得决定拆除”。此处“公共利益”的界定是否要沿用建设部的标准?“合理的使用寿命”是指多少?弹性很大。比如,《循环经济促进法》第10条规定:“公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为,有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。”但未规定公民通过何种途径向谁了解发展循环经济的信息,缺乏操作性。再如,《循环经济促进法》第47条第二款规定:“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的,应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”。该条的立法原意在于激励,但对于“节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”的标准缺乏进一步规定,可操作性差。再次,《循环经济促进法》的内容广泛性强,针对性不足。我国资源高效利用的问题,涉及范围相当广,如果不针对某一个具体问题,很难完整、明确地保障资源的高效利用,而发展循环经济的政策、资金的支持,法律的适用性则更弱。笔者认为,上述问题的实质是《循环经济促进法》“法律文本宣示性条款过多、政策性倾向过浓”。过于政策化使得《循环经济促进法》沦为“观赏法”,好看不好用,或者说没有大错,也没有大用,难以实现其立法目的。从深层次讲,循环经济立法中的法律政策化现象是立法的大忌,它无益于中国循环经济法治建设。

从《循环经济促进法》的生成背景来看,作为国家战略的“循环经济”多表现在领导讲话、行政性文件或者学术成果中。而长官意志、行政性文件与学术争鸣都会带来循环经济发展战略的不稳定性、随意性,甚至模糊不清。在政府的强力推动下,我国循环经济的发展目前更多的是靠政策而不是靠法律去规范的,许多地方甚至将政策视为唯一的循环经济发展依据,导致实践中一些政府决策上的随意性,“误诊”现象频出,从而影响我国循环经济的进一步深入、快速、健康发展,这是不正常的。《循环经济促进法》立法的前提是国家循环经济发展战略的确定,循环经济战略的确定涉及到战略思想、战略目标、战略措施与重大项目的安排等,循环经济战略是资源利用体系的理性汇集与行动根据,是《循环经济促进法》追求的目标,是《循环经济促进法》从“效力”走向“实效”的保证。《循环经济促进法》的内容应当与循环经济战略及行动措施相一致,循环经济政策与循环经济法制的对接,循环经济政策的法律化,才应该是我们的追求。

循环经济事关民生,符合政策法律化的前提条件。必须将循环经济政策用法律形式固定下来,实现法律对于循环经济发展的调控作用,以避免循环经济政策的短期性和不稳定性。从循环经济本身是一个可持续的发展命题来看,其健康发展、规范建设、快速推动与可持续必须要依靠法制的保驾护航才能实现。因此,今后修改《循环经济促进法》的一个重要任务,就是努力消除该部法律的政策化倾向,增强其规范性,使其真正成为名副其实的“法”。法律的最大特点在于其概括性、规范性和明确性。具体来说,就是由于法律规范的存在,人们可以据此明确自己享受的权利、承担的义务,也可以预测和判断自己或他人行为的法律后果,从而决定是否从事某项活动,作出某种行为。因此,要求在立法过程中,无论是授权还是命令,抑或禁止,其内容都必须具体明确,有标准有尺度,有措施有责任,从而为人们的行为提供标准、模式和方向。这是法律与政策相区别的基本标志。为此,笔者建议:首先将法律名称改为“循环经济法”;其次是明确国家在循环经济发展中的基本职责,将保障循环经济发展的政策具体化;再次要特别强化违反循环经济法的法律后果,包括法律责任的标准、内容、追究途径与方式,激励的条件、实施途径及具体内容;第四,核心制度重点关注。应该从法律角度进一步固化生产者责任延伸制,可以借鉴国外的生产者延伸制度,规定企业、消费者的具体权利义务和法律后果,要求其对于资源的非循环利用、危险材料的使用等都要承担相应的责任;最后,在《循环经济促进法》中专设循环经济技术标准体系一章。循环经济技术标准非常重要,是循环经济立法目标能够实现的重要保障。应当在循环经济基本法中明确规定循环经济技术标准体系,衡量循环经济发展的成效......这些,都是国家保障循环经济发展的重要方面,也是循环经济法的必备内容。

 

四、《循环经济促进法》配套法律制度的缺失与弥补

 

(一)配套法律制度的缺失

我国在《循环经济促进法》立法时,主要学习的是日本的循环经济立法经验,即循环经济基本法、循环经济综合法、循环经济单行法和专项法的立法模式。现在看来,即使是学习日本循环经济立法的形式,我们也是连皮毛都没学完整。除了《循环经济促进法》作为基本法,法律层面的循环经济综合性立法缺失,相邻的涉及资源循环利用的法律有《清洁生产促进法》,《矿产资源法》,《固体废物污染环境防治法》,《水法》和《节约能源法》等。单行法和专项法层面的循环经济立法多以行政法规的形式出现,例如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(2011年)、《中华人民共和国医疗废物管理条例》(2003年)、《报废汽车回收管理办法》(2001年)等等。显然,立法的层级和效力也是不能和日本的单行法和专项法相比的。有关容器和包装物、生活垃圾、建筑材料、废旧轮胎及特种家用电器等的回收与循环利用的法律目前缺失。其中有部分法律已经提了很多年,但迄今未正式出台,例如《废旧轮胎回收利用管理条例》。配套法律制度的缺失使得上位法中的相关措施和条款在实际中无法执行,极大影响了《循环经济促进法》的实施效果。例如,《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》都规定了企业应当采用利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少污染防治物的产生。但是,有关技术指标、操作规程的配套制度迟迟未出台,使得上述条款在实际中难以执行;《清洁生产促进法》规定了企业实施清洁生产的应然模式以及国家给予其鼓励和指导的政策,但缺乏与之相应的重点行业清洁生产评价指标体系、清洁生产的技术与工艺标准、清洁生产表彰奖励措施等配套制度,使得清洁生产难以有效推行。

 

(二)配套法律制度的弥补

在明确了《循环经济促进法》的基本法地位后,就需要及时地制定相关配套的法律制度,确保基本法的落实。如上所述,仍然可以借鉴日本法的立法模式,制定不同领域各个行业的循环经济单行法和专项法,首先丰富和充实单行法与单行法层面的循环经济立法文件的数量,此为当务之急,然后再陆续通过相关法律法规的修正和完善提高其立法质量。不能让《循环经济促进法》承担其“不能承受之重”,进而对于《循环经济促进法》的作用和功能给予否定性评价,甚至彻底否定《循环经济促进法》的存在价值。这一立法层面以下,再制定和完善专门的循环经济行政法规和规章,调整和修订相关的法律法规,形成真正意义上的完整的循环经济法律体系,才能更好地发挥《循环经济促进法》基本法的社会效果。

 

【结语】

《循环经济促进法》在颁布前,争议一直较多。现在面临修改,争议声依然未见减少,这至少说明两个问题:其一,这部法律很重要,所以它的修改会牵动诸方关注的目光,立法也毫不迟疑地将其修改很快地列入立法议程;其二,这部法律的实施有一定问题,迫切需要修改,因为《循环经济促进法》实施不过7年,从法律的稳定性和立法的时机与必要性来看,如果不是“忍无可忍”,立法机关也不会如此高效率地启动对该法的修改程序。笔者以为,从大局和整体上对于《循环经济促进法》的积极作用应该予以肯定,但理性地反思其制度困惑并找寻出路当能够有助于《循环经济促进法》的修改与完善。

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